Kolaps Česka, úředníci a služební zákon

Patrick Zandl · 6. červen 2024


Proč kolabuje Česko? Důvodů je mnoho, ale asi nejzásadnější příčinou je Zákon o státní službě i nedostatečné odměňování úředníků! Sebelepší politici kvůli tomu nejsou schopni implementovat svoji politiku, protože úřady jsou v rozkladu.

Takhle vypadá stavební úřad v Brandýse-Boleslavi. Akorát že vůbec...

Tato dvojkombinace problémů způsobila, že na vedoucí místa se zhusta nedostávají dostatečně kompetentní lidé a těch, kteří nedělají, co mají, se nejde zbavit. Po deseti letech byl tak úřednický aparát naprosto zdevastován a o stát se nemá kdo starat. Bez revolučních reforem systému státní služby to dále nepůjde. Ať si totiž zvolíte, koho chcete, ke změně nedojde bez změny Zákona o státní službě, protože změnu není jak provést. Jsou to úředníci, kdo má implemetovat politická rozhodnutí do každodenního života. Faktický chod státu je na nich. Jenže co s tím, když nefungují, jak je potřeba?

Úředníkova práce je z dobrých důvodů organizována jinak, než pracovním zákonem. Úředník má vykonávat to, co je mu uloženo, tedy vykonávat vůli politiků, volených zástupců lidu. Uložení práce úředníkovi obstarává nejlépe zákon či vyhláška nebo rozhodnutí státních či samosprávných orgánů, jako je vláda nebo rada města. Úředník má dohlédnout na to, aby rozhodnutí bylo vykonáno v souladu s jinými zákony. Nemůže tedy být vyhozen za to, že nepracuje, pokud mu práce nebyla takto uložena, může být ale vyhozen za to, že nepostupuje v souladu s legislativou. Proto jeho pracovní život ovládá Zákon o státní službě. Jenže ten je v Česku nesmírně zmršený, což konstatuje i vládní RIA a další nezávislé analýzy, třeba Deloitte: Zákon o státní službě: dobrý sluha, nebo špatný pán?. Pro konkrétní obsah doporučuji projít například tuto rigorózní práci a historické souvislosti a komediální český přístup k přijímání zákona zase rozebírá tato práce

A jen pro pořádek: služebních zákonů má Českou celou řadu. Práci státních úředníků upravuje Zákon o státní službě, práci úředníku samosprávních (tedy hlavně obcí) upravuje Zákon o úřednících uzemních samosprávných celků, své služební zákony mají i bezpečností složky. Fakticky je Zákon o státní službě a o úřednících územních samosprávných celků v dopadu velmi podobný, s ohledem na stručnost je nebudu rozebírat zvláště.

A teď k tomu, co konkrétního tento zákon způsobuje.

Tak především neplní základní roli, tedy kvalitně obsazovat úřednické posty a to kvůli kombinaci několika faktorů plynoucích ze zákona. Výběrová řízení se táhnou velmi dlouho, klidně půl roku a není možné vzít někoho zajímavého, kdo se právě objevil. To ale způsobuje, že na posty se hlásí především jiní úředníci a do systému nemá šanci dostat se nová krev, protože zaměstnanec ze soukromé sféry většinou nemůže čekat půl roku, jak výběrové řízení dopadne. Navíc mu zpravidla v té době nabídne někdo ze soukromé sféry více peněz a nástup ihned, takže i na vedoucí úřední posty se dostávají lidé, kteří “zbyli”, které nikdo v soukromém sektoru nechtěl nebo kteří jsou ve specifické životní situaci (o níž dáme řeč na závěr). Doporučuji pozornosti velkou analýzu personalistiky z roku 2022 zpracovanou pro Ministerstvo vnitra.

Kromě toho jsou na vyšší posty kladeny formální nároky, ze kterých nejde moc slevovat. Řadu pozic se tím nedaří dlouhodobě obsadit. Pozice navíc nelze příliš jednoduše vytvářet ani rušit a úřady se uchylují k častému triku, že dlouhodobě neobsazenou pozici prostě formálně zruší, aby nevyskakovali v tabulce úřadů, které nezvládnou pozice obsadit.

Formálním nárokem jsou také úřednické zkoušky, například pro úředníky samosprávných celků je to tzv. ZOZka, Zkouška odboré způsobilosti. Ta má ověřit, že obecní úředník zná platné postupy. Jenže ověřuje izolované jevy, například to, jestli úředník ví, kdo schvaluje vyvěšení nových značek na silnici. Zkoušku zpravidla poprvé platí úřad, v případě neúspěchu další platí úředník a má radost. Podstatné ale je, že úřednická zkouška (tedy ani ZOZka) neřeší něco, co bych nazval “životní situací”. Tak například v případě značek je docela obvyklé, že přičinlivý občas si vyvěsí “svou značku” - například zákaz parkování před svým domem a to bez rozhodnutí správního orgánu, načerno. Podle ZOZky víme, co se stalo špatně, ale vůbec netušíme, jak se to má řešit především proto, že neexistuje jednotný systém, jakým by si úřady evidovaly, jaké značky jsou schválené a jaké nejsou. Někde se schválené značky zezadu razítkují (pro padělatele nepřekonatelné), jinde prostě projdou hromadu papírů, ještě jinde si to pamatují a jen někde mají pasport, do kterého kouknou a zjistí, že ho aktualizují jednou za dva roky, tedy naposledy před pěti a že není jisté, zda tam jsou novější schválené značky. Neexistují jednotné doporučené postupy na základní věci a tyto “ověřené” postupy jsou něco, co jsou know-how úředníka přecházejícího z jiného úřad na jiný.

Dá se to řešit zvláštními školeními. Úředníci mají dokonce povinnost se vzdělávat, na což mají úřady vyhrazené malé peníze. Aby se nepodvádělo, lze se vzdělávat jen certifikovanými kurzy, jen to se počítá do té povinnosti. Jenže peněz je málo, takže se nejvíce prodávají kurzy za pár korun přes web, kdy se s úředníkem prosviští “novela zákona”, takže úředník má formální přehled, ale co si s tím počít, to neví, protože “životní situace” jdou nad rámec jednoho paragrafu. Navíc řada agend jde přes více oddělení úřadu a je nutné, aby se všechna oddělení školení účastnila, protože jinak jedno oddělení prohlásí, že podle nich se to takto dělat nemá a celá věc zamrzne. Příklad z obce? Odtah autovraků. Tam je potřeba součinnost městské (a často i státní) policie, odboru majetku města, často odboru životního prostředí a někdy i odboru dopravy. Teprve pak přijde na řadu odtahová služba. Jakmile jedna z těchto částí úřadu není v pohodě s postupem, postup neproběhne - například se může odbor majetku dohadovat s odborem životního prostředí, kdo musí vydat pokyn k odstahu vozidla stojícího prokazatelně v zeleni (tj. na trávníku). A bez pokynu nemůže odtahovka odtahovat. Taková školení samozřejmě existují, jsou ale dražší a je potřeba, aby se jich z úřadu účastnilo dost lidí, tato školení také nebývají certifikovaná a tudíž se nepočítají do povinného vzdělávání, ale jdou na úkor jiné práce úředníka. Zatímco život občanů by takové školení zlepšilo, z pohledu vedení úřadu je to finanční a časový náklad, který nelze snadno obhájit. Hlava 22 je proti tomu jednoduchý problém.

Nelze snadno vytvářet ad-hoc týmy, jak jste zvyklí ze soukromého sektoru. Natož ty meziresortní, tedy ty, které jdou napříč více odděleními a už vůbec ne úřady. Tedy - tým vytvoříte, ale bez pravomocí, čili k ničemu. Struktura úřadu je pevně dána organizačním řádem a nelze ji rychle změnit. Bývá optimalizována na výkon agend, které úřad dělá “tradičně” - jenže si představte, že najednou potřebujete něco velkého, třeba rychle postavit dálnici nebo na obci postavit velkou školu nebo jen rozjet zmíněné odstahování autovraků. Pokud jste dosud tuto agendu v úřadě nedělali, nemáte na ně lidi, nemáte mezi lidmi nastavené toky informací a pravomoce a je jen na schopnostech tajemníka úřadu, aby toto vytvořil a nastavil. A to s prostředky lidskými i finančními, které dostane k dispozici. Nikdy nikoho nepochválili za to, že sehnal dalšího úředníka, protože v představě voliče je úředník vyžírka a darmožrout, nikoliv poskytovatel služby. Proto je jistější autovraky neodtahovat a školy nestavět, protože je to velký a drahý zásah do úřadu. A těch pár desítek autovraků nebo dětí bez školy se ve městě jistě ztratí. Nebo seženete voleného zástupce města, který se snaží osobní angažovaností tu věc posunout, ale stejně přijde moment, kdy k tomu někdo musí dát razítko.

A co ty peníze? Ty jsou tragické. Úředníci jsou rozděleni do platových tříd, kdy v okresním městě u Prahy dostávají referenti třicítku, vedoucí pozice čtyřicítku čistého. V tomtéž městě je běžný nájem rozumného bytu kolem dvacky plus energie. Z toho je jasné, že se na úředních pozicích neobjevuje jen tak někdo, ale především lidé ve “speciálních životních situacích”. Velmi často ženy, jejichž manželé vydělávají (čili jejich vlastní plat není tak podstatný) a pokud možno bydlí ve svém nebo ve služebním bytě. Ženy využijí pracovní flexibilitu úřadu i to, že pracují kousek od škol svých dětí a jsou schopné tedy řešit akutní životní situace. Navíc práce na úřadě je propojuje s tichou dohodou okolních služeb, tedy především s tím, že seženou doktora, zubaře a další podobné úzkoprofilové profese pro svou rodinu. Druhou skupinou jsou lidé, kteří mají obavu ze změny a třetí skupinou lidé, kteří chtějí ve svém věku zvolnit pracovní tempo z korporátu a důstojně se pracovně realizovat. Všechny tři tyto skupiny mají svá specifika na obě strany a je věc zkušenosti tajemníka úřadu, aby ze všech těchto skupin vytěžil maximu. Najít motivovaného muže čtyřicátníka se zkušeností ve stavbařině a investicích, který umí pracovat s počítačem a CADem a mohl by jít dělat na stavební úřad nebo na odbor investic za tabulkový plat? Vyloučeno, to jsou na úřadě podobné historky, jako mezi rybáři o tom, kdo chytil na Lipně žraloka… Obsáhlá studie věnovaná odměňování úředníků a jejich počtu je zde od CERGE.

Příklady, ať nekecám? Praha momentálně hledá šéfa magistrátních investic. Nástupní plat, když sečtete všechny bonusy, bude 60 tisíc (doufám, že čistého) - za to bude mít na starosti stavební práce v řádu desítek miliard korun. Na takovou práci byste v soukromém sektoru nesehnali nikoho ani za kilčo, odpovídá to pozici majitele největší stavební firmy. Ptal jsem se na jedné párty šéfa jedné velké stavební firmy, jestli je možný, aby se někdo takový sehnal, že bych si neuměl představit, že bych to za ty peníze dělal já. Odpovídá mi: hele, vezmi to, já ti tam zadarmo dodám dva mladý kluky, který za tebe vyřídí agendu s objednávkama a budeš mít havaj. Koukám vykuleně, šéfstavař po chvilce nahodí smích a říká, že je to fór, ale oba dva jasně cítíme, že kdybych řekl “tak jo”, tak by to v klidu udělal. Jinak abych byl spravedlivý, Praha se zaklíná tím, že po zkušební době ta průměrná mzda dosáhne i kilo se všema odměnama, ale s ohledem na to, jak dopadl předchozí pán, to vezme asi málokdo.

Takhle Praha ohodnotí člověka, který řeší miliardové investice

Druhý příklad? Chtěli jsme změnit ceny služebních bytů, jenže se ukázalo, že v několika případech by i dosti drobné zvýšení nájmu zasáhlo do domácího rozpočtu úředníka, který ve služebním bytě bydlel a který by zvýšení neutáhl, tedy by odešel, což nebylo možno připustit, protože fakt dělal potřebnou práci, ne jen práci vyžadovanou zákonem. Úředníci byli na maximu své tarifní třídy, na maximu příplatků, úřad už neměl žádnou legální možnost jim peníze navýšit (snad krom posadit je do dozorčí rady městské firmy, což je blbost). Nakonec se po půl roce řešení ukázalo, že jediné slušně realizovatelné opatření je nenavyšovat ceny služebních bytů o tolik, ačkoliv větší části bydlících (služební byty mají u nás i jiné profese, než úředníci, když je chceme ve městě udržet) by to žádný podstatný zásah do rozpočtu neudělalo. Kvůli úspoře v řádu jednotek tisíc měsíčně na jedné straně přišlo město o větší desetitisíce měsíčně.

Příliš nízké platy úředníků nevedou k tomu, že by stát šetřil. Vedou k tomu, že náklady se vyvádějí mimo platové složky, protože úřad agendu neobsluhuje nebo obsluhuje špatně. Je zcela obvyklé, že nové agendy úřad neřeší interně, ale najímá na ně soukromé firmy, které věc dělají dráže. Tak například nová povinnost digitálních technických map (DTM) znamená, že úřady potřebují lidi zkušené v práci s digitálními daty a GISem. Jenže za tabulkový plat je neseženou, takže to objednávají jako službu u někoho, kdo to dělá pro hromadu dalších měst. Stát se tak podojí a služba není dobrá, protože externí člověk není schopen nastavit kvalitně workflow na úřadě tak, aby se digitální data aktualizovala průběžně a například výše zmíněný pasport dopravního značení byl online a s aktuálními daty. Nastavení workflow tak zůstává na přetíženém tajemníkovi a vedoucím odboru, čili zpravidla nikdy nenastane a věc se pytlíkuje donekonečna. Podobně je to s energetiky obcí, i to je nová povinnost, kterou obce zhusta řeší tak, že na ni kašlou, protože sankce prakticky nehrozí. A i když má městský energetik opodstatnění v tom, že uspoří peníze, je to boj o moc a o rozpočty, který je těžké vyhrát, takže je pro vedení obcí jednodušší vyhazovat peníze za energie z okna sub-optimálním řešením, než systém práce s energiemi měnit.

Platy úředníků podle jejich působení

Nízké platy úředníků tedy vedou k tomu, že stát agendy nevykonává. A to je ještě ten lepší případ. Horší a velmi častý případ je, že demotivovaný úředník si prosazuje vlastní agendu a koná v rozporu s tím, co mu vedení nakazuje nebo je naprosto demotivován a buďto rezignuje, nebo přímo škodí. A často má dobré důvody, protože nemá lidi, kterým by agendu mohl svěřit nebo vůbec netuší, jak by se nová věc měla dělat. A tak to dělá tak, jak se to dělalo vždycky, protože za to nikdo nikoho ještě nevyhodil. Ve funkci tak zejména na vedoucích místech zůstávaji lidé, kteří nejsou schopní nově svěřenou agendu vykonávat, nerozumí jí a často jsou spíše motivováni snahou ukázat, jak nové je špatně a jak to, jak to dělali oni dříve, je jediné správné. Zjednodušeně řečeno je v obci snazší postavit nevzhledný hnusný barák jako vždycky, než dřevostavbu se zelenou střechou a fotovoltaikou, protože na hnusný barák se jen nadává…

A kvůli Zákonu o státní službě ani není možné tyto lidi snadno vyhodit. Jakmile je úředník jmenován, je obtížně vyhoditelný, vždycky je kolem toho nějaký velký cirkus, do kterého se chce fakt málokomu z politiků, protože logická obrana úředníka je “vyhazují mě, že jsem nechtěl krýt levárny” a ne “vyhazují mě, protože jsem nic nedělal” - a na to média i občané slyší. Navíc je to další konflikt a úředníci konflikty nemají rádi, takže se do vyhazování neschopných pouštějí málokdy.

Příklady jsem dával především z obecní praxe, ale stejné je to i ve vládní praxi a na ministerstvech. Obecní praxi ale vidíte všude kolem sebe. Že se neodtahují auta z chodníků? Jde to! Jenže by se muselo přenastavit workflow a to se nikomu nechce, nejde jen o politickou vůli, ale i o tu změnu na straně úředníků. Že se nezadržuje voda v krajině? Že se nestaví cyklostezky smysluplně? Že neumíme vypovídat ze země lidi, kteří tady dělají borčus? Všechno má prvotní přičinu v tom, že jde o úřední agendy, které se dříve nedělali a dnes už nejsme schopni je zavádět. Takže se nadále nedělají.

Co s tím? Změnit Zákon o státní službě tak, aby umožňoval:

  • rychlá výběrová řízení,
  • rychle se rozloučit s lidmi, kteří nedělají to, co mají
  • flexibilní strukturu úřadů s ohledem na nové úkoly
  • přepracovat systém povinného proškolování úředníků tak, aby mělo smysl a jeho smysl byl vedením úřadů také chápán
  • začít na centrální úrovni řešit doporučené postupy, podle nichž mají úředníci řešit “životní situace” občanů a firem, ne aby to každý úřad měl podle sebe
  • začít úředníky adekvátně odměňovat

Bez toho se rozklad Česka nezastaví. Teprve pak se začne něco měnit a po mnoha letech to začne i být vidět.

Vláda v současné době projednává novelu Zákona o státní službě a některé věci by novela měla vyřešit. Zejména jde o zrušení nefunkčního kárného řízení a místo něj zavedení systému napomenutí obdobný zákoníku práce. Vláda chce také zjednodušit přijímání nových státních zaměstnanců například zrychlením výběrových řízení či možností slevit na určitých pozicích v odůvodněných příkladech ze zákonem požadovaného dosaženého vzdělání. Ministerstvo vnitra vydalo dokonce Q&A dokument s tím, co novela změní a zlepší.

Stranou jsem ponechal oblíbený problém, zda jde práci úředníků zredukovat, tedy snížit rozsah agend - a tím umožnit menší počet úředníků lépe zaplatit? Lišácká odpověď: ANO i NE. Ve skutečnosti celá řada agend je duplicitních a úředníci se duplicitou vyhýbají zodpovědnosti či práci. Teprve za tím je množina zbytečných agend. CO je duplicitní agenda? Pokud úředník chce “ještě jeden papír”, ačkoliv by rozhodnout mohl již dle dostupných podkladů, nejde o agendu, kterou lze odstranit revizí agend, ale o pokus věc odložit, přehodit jinam nebo se pojistit pro případ, kdyby někdo chtěl kritizovat nedostatečně zajištěný postup. Jestli jsem se něco na úřadě naučil, pak je vždy si prověřit, zda je něco potřeba, pokud je mi úředníkem tvrzeno, že je to potřeba a opravdu to z logiky zní jako věc navíc. Zákony totiž většinou dávají selskou logiku. Příklad? Když třeba úředník u stavby projednává stížnost souseda, že stavbou zastíníte jeho pozemek a požaduje vaše vyjádření. Ve skutečnosti podle zákona nelze ve stavebním řízení připustit námitky, které vypořádal již územní plán, přičemž povolená výška zástavby a odstup od okolních nemovitostí je v rámci územního plánu již vyřešen a vypořádán. Nebo když chce, abyste vzhled domu přizpůsobil jeho představám, ačkoliv to žádná územněprávní dokumentace nepředepisuje (to si chlapec měl udělat regulační plán, že ano). To jsou věci, které ani revize agend neodhalí

PS: Vím, že řadu tvrzení tu dávám ultimátně k věření. Zákon o státní službě i ten o úřednících samospráv zná málokdo, je to těžké téma na vykopnutí do veřejné diskuse, protože vývoj v Česku byl neuvěřitelný a spletitý. Zákon jsme povinně přijali při vstupu do EU, jenže pak jsme ho dalších patnáct let do roku 2015 neuvedli pod nejrůznějšími záminkami v platnost a nakonec funguje jeho příšerná verze, která způsobuje výše zmíněné problémy.

Chcete tyto články emailem?

Twitter, Facebook